Informativo
"REFORMA" ADMINISTRATIVA, AMEAÇA À DEMOCRACIA
A reforma administrativa proposta pelo Poder
Executivo e atualmente em debate no Congresso Nacional ignora problemas
históricos da administração pública brasileira. A depender do rumo que tome,
pode colocar em xeque avanços realizados nas últimas décadas na construção do
Estado brasileiro e até mesmo debilitar a claudicante democracia brasileira.
Análises demonstraram como a Proposta de
Emenda à Constituição (PEC) nº 32, defendida pelo governo federal, não vai
conseguir resolver os problemas de gestão e eficiência, que deveriam ser
centrais numa reforma administrativa, nem o corte de despesas tão almejado pelo
ministro da Economia, Paulo Guedes. A reforma também não enfrenta e pode
aumentar a desigualdade histórica dentro do serviço público, ao deixar de fora
os membros do Judiciário e do Legislativo. Por fim, temas centrais, como a
estrutura administrativa engessada, a politização dos cargos gerenciais e o
controle disfuncional, são completamente ignorados.
Além desses pontos, que deveriam ser
prioridade em qualquer reforma administrativa digna desse nome, a proposta mexe
num elemento estruturante do Estado brasileiro: a estabilidade no serviço
público.
A proposta original da PEC 32 propunha a
criação de cinco tipos de vínculos, dos quais apenas um deles, as chamadas
carreiras típicas de Estado, teriam estabilidade. Mas não definia critérios
para o que seriam as carreiras típicas, delegando o tema para uma discussão
posterior. O substitutivo apresentado pelo relator da PEC, o deputado Arthur
Maia (DEM-BA), fez um pequeno avanço ao propor critérios para a definição das
carreiras típicas, que passam a ser aquelas relativas à segurança pública,
diplomacia, inteligência do Estado, gestão governamental, advocacia e
defensoria pública, elaboração orçamentária, participação em processos
judiciais e legislativos, atuação do Ministério Público, atividades de
tributação, finanças, regulação, fiscalização e controle. No entanto, além de
não haver ainda definição sobre o que são carreiras de “inteligência”, “gestão”
e “orçamento”, o substitutivo abre espaço para que as demais funções possam ser
terceirizadas ou ocupadas por servidores temporários – o que irá gerar grande
rotatividade na já tão frágil máquina administrativa.
Se aprovada nesses moldes, a reforma
administrativa fará com que vários serviços na saúde, educação e assistência
social, entre outros, passem a ser ofertados por organizações sociais ou por
pessoas com vínculos de trabalho precários e/ou temporários, que podem ser
demitidas sumariamente. Imagine o que isso significa, por exemplo, quando um
profissional de saúde se recusar a ministrar medicação sem comprovação
científica a um parente do prefeito em um município pequeno. Ou quando um
profissional do Ibama, Ipea ou ICMBio publicar relatos de problemas na
administração pública que evidenciem a má gestão governamental. Ou quando o
professor universitário publicar um artigo científico que desagrade ao
presidente. Ou ainda quando a professora da escola der suspensão para o filho
de um vereador por indisciplina em sala de aula. Ou quando o servidor do IBGE
publicar índices de desemprego que não agradem ao ministro da Economia.
O fim da estabilidade dos servidores públicos
é tratado muitas vezes de forma leviana, como se fosse a “bala de prata” que
resolveria o problema de um suposto Estado ineficiente, repleto de funcionários
indolentes ou “parasitas”, para usar a expressão de Paulo Guedes. Essa visão,
eivada de preconceitos, não apenas carece de fundamentação, como perde de vista
aspectos cruciais concernentes ao funcionamento do Estado e da própria
democracia.
A estabilidade no serviço público visa, antes
de tudo, à perenidade da atuação do corpo de servidores do Estado, garantindo
assim continuidade nas políticas públicas, a despeito de mudanças políticas ou
trocas de governo. Garante, no limite, a própria existência do Estado,
independentemente de governos que venham a ocupá-lo, o que ajuda a evitar que
as leis e as políticas sejam colocadas a serviço do mandatário da vez. Num país
como o Brasil, onde a democracia, com sua alternância de poder, e a
institucionalização de políticas públicas, como educação e saúde universais,
são processos ainda em construção, a estabilidade dos servidores ganha uma
relevância ainda maior.
A construção institucional do SUS, por
exemplo, que tanto orgulha os brasileiros, só foi possível com a consolidação
nos estados de uma burocracia estável, concursada, com alta capacitação e que
permaneceu no cargo ao longo das últimas décadas. Pesquisas mostram, inclusive,
que, em municípios com uma estrutura burocrática menos estável, os resultados
das políticas são piores.
Há outros aspectos menos óbvios ou menos
salientes no debate público, que precisam ser levados em conta, por serem
centrais para a defesa da democracia: a interferência política e a captura
econômica.
Um governante pode e deve direcionar as
políticas públicas conforme a plataforma que apresentou nas eleições e sob
escrutínio da sociedade e das instituições. O que não pode acontecer é o uso do
poder político para interferir na burocracia pública com vistas a proteger a si
ou a aliados ou, mais ainda, a desmontar políticas públicas garantidas
constitucionalmente. Com relação ao primeiro caso, vale recordar a exoneração
em 2019 do fiscal do Ibama que multou Jair Bolsonaro por pesca ilegal, anos
antes de ele se tornar presidente, bem como o afastamento do delegado da
Polícia Federal que investigou o então ministro do Meio Ambiente, Ricardo
Salles.
A área ambiental, aliás, é emblemática da
tentativa presidencial de desmontar políticas públicas. Bolsonaro utiliza
diversas estratégias para esse fim, como a desautorização simbólica do trabalho
dos órgãos ambientais, o estrangulamento orçamentário, a anulação de multas, a
exoneração de servidores em cargos comissionados, o esvaziamento da
participação social e até mudanças nas regras fiscalizatórias. Não fosse o
trabalho dos servidores de carreira do Ibama, do ICMBio e da Polícia Federal, a
política ambiental estaria muito mais fragilizada. A estabilidade no serviço
público funciona, dessa maneira, como um escudo contra o personalismo e como
garantia mínima de uma atuação independente da parte dos servidores, a fim de
executarem as políticas públicas.
A situação vivida pelo país durante a
pandemia fornece outros exemplos da importância dessa autonomia em face das
interferências políticas. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa)
sofreu fortes pressões para acelerar a aprovação de vacinas – o líder do
governo na Câmara dos Deputados, Ricardo Barros (PP-PR), chegou a afirmar no
início do ano que a agência seria “enquadrada”. Um dos diversos casos de
corrupção revelados pela CPI da Covid só pôde começar a ser elucidado após as
denúncias feitas por um servidor de carreira do Ministério da Saúde. Tanto a
capacidade de resistir a pressões políticas como a possibilidade de expor casos
de corrupção seriam muito debilitadas caso o governo tivesse plena faculdade de
substituir funcionários públicos a seu bel-prazer.
A estabilidade também pode favorecer a
blindagem da administração pública contra a captura por interesses econômicos.
Diversos funcionários públicos fiscalizam empresas nas mais variadas atividades
econômicas. Por vezes, irregularidades podem requerer a aplicação de
penalidades. Um cargo estável não apenas respalda o servidor a aplicar a lei
mesmo contra poderosos interesses econômicos como tende a desincentivar
eventuais práticas corruptas de cooptação.
Uma situação delicada na burocracia pública é
a chamada “porta giratória” – a migração de indivíduos do setor público para o
privado, ou vice-versa. A preocupação se dá especialmente quando o sentido
dessa movimentação é do público para o privado, ou seja, quando funcionários
governamentais deixam seus postos – nos quais adquiriram informação
privilegiada, redes e contatos – e assumem posições em empresas. No sentido
oposto, do privado para o público, muitas vezes os ocupantes de cargos
comissionados passam a defender dentro do Estado os interesses de uma empresa
ou do mercado de onde vieram. A estabilidade pode garantir a perenidade do
corpo técnico de servidores em seus postos, evitando a migração, ao mesmo tempo
em que previne relações promíscuas com o setor privado.
Exemplo de proteção contra a politização da
alta burocracia e a captura econômica foi observado na pesquisa “Saúde em Jogo:
atores e disputas de poder na Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS)”, que
tratou dos interesses que governam o setor de planos de saúde no Brasil. O
corpo de servidores técnicos da ANS serviu como contrapeso a medidas de
flexibilização das regulações de proteção ao consumidor ao longo da história da
agência, especialmente a partir de 2010, quando a composição da diretoria da
agência passou a contar com mais pessoas que defendiam medidas mais liberais
com relação aos planos de saúde. Em 2016, num ato sem precedentes nas agências
reguladoras, três diretoras – todas elas servidoras públicas – se articularam
para destituir o diretor-presidente da diretoria mais poderosa da ANS,
redirecionando-o para uma de menor prestígio. Esse diretor era oriundo de uma
organização que havia questionado praticamente toda a lei que regulamentou o
setor dos planos de saúde em 1998.
Ao favorecer blindagem às influências
externas, a estabilidade no serviço público pode ser entendida como mais um
mecanismo de freios e contrapesos do sistema político, contribuindo, assim,
para o fortalecimento de nossa democracia. Os servidores públicos não podem nem
devem substituir os eleitos e os juízes, mas têm um relevante papel de controle
a cumprir no intricado jogo entre os poderes.
Não podemos ignorar os diversos problemas de
gestão na administração pública do país, bem como o corporativismo existente
entre os servidores. É certo que precisamos de uma reforma que melhore a gestão
pública brasileira e a faça mais inclusiva, transparente e eficiente, mas a
proposta de emenda nº 32 não vai nessa direção. Fazer uma discussão mais
qualificada dessa PEC, e em particular da estabilidade no serviço público, é um
modo de fortalecer a democracia brasileira. Como a pandemia mostrou a todos, os
servidores públicos estáveis, especialmente os da saúde, têm um papel central
no funcionamento do Estado – um papel muito maior do que parte considerável do
debate público ousa admitir.
Fonte:
Piauí, via OutrasPalavras
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